Il Ministero del Lavoro, con la Nota n. 46/1059 del 7 luglio 2023, ha fornito chiarimenti in merito all’istituto della co-progettazione, di cui agli artt. 55 e seguenti, del Dlgs. n. 117/2017 (“Codice del Terzo Settore”), nell’ambito del “Pnrr” – Missione 5 “Inclusione e Coesione”, Componente 2 “Infrastrutture sociali, Famiglie, Comunità e Terzo Settore”, Sottocomponente 1 “Servizi sociali, Disabilità e Marginalità sociale” , in risposta ad alcuni quesiti posti dagli Ambiti territoriali sociali (Ats) ammessi al finanziamento a valere sull’Avviso pubblico n. 1/2022 “Pnrr”.
Contenuti delle attività oggetto di co-progettazione
Il primo ambito di questioni riguarda i contenuti delle attività oggetto di co-progettazione, al fine di conoscere se sia configurabile l’esperimento di un siffatto procedimento amministrativo allorquando la P.A. ha ben identificato nei loro contenuti le attività da realizzare.
Al riguardo, il Ministero ha ricordato che l’art. 55, comma 1, del “CTS”, richiede a tutte le PP.AA. di assicurare il coinvolgimento attivo degli “ETS” nell’esercizio delle proprie funzioni di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi nei Settori di attività di interesse generale. Come evidenziato nel Dm. n. 72/2021, recante le Linee-guida sul rapporto tra Pubbliche Amministrazioni ed ETS negli artt. 55-57 del “CTS”, “il coinvolgimento attivo significa, anzitutto, sviluppare sul piano giuridico formale di confronto, di condivisione e di co-realizzazione di interventi e servizi in cui tutte e 2 le parti – ETS e PP.AA. – siano messi effettivamente in grado di collaborare in tutte le attività di interesse generale… Nell’ambito di una procedura d’appalto è l’Ente pubblico a definire sostanzialmente tutto, ad eccezione dello spazio, lasciato dagli atti della procedura, al contenuto dell’offerta dell’operatore economico concorrente. Il rapporto di collaborazione sussidiaria, che connota gli istituti del ‘Codice del Terzo Settore’, è – per tutta la durata del rapporto contrattuale/convenzionale – fondato sulla co-responsabilità, a partire dalla co-costruzione del Progetto (del servizio e/o dell’intervento), passando per la reciproca messa a disposizione delle risorse funzionali al Progetto, fino alla conclusione delle attività di Progetto”.
Inoltre, muovendo dalla disciplina prevista dal “Codice dei contratti pubblici”, in ordine alla programmazione, progettazione ed affidamento della realizzazione di lavori, è conseguentemente evidente la diversità fra la causa del contratto di appalto rispetto a quella della convenzione regolante l’attività di collaborazione.
In tale prospettiva pertanto è incompatibile con tale caratterizzazione dell’istituto in parola l’avviso pubblico o il documento progettuale di massima eventualmente allegato all’avviso medesimo che già contenga un’indicazione dettagliata dei servizi da realizzare, sicché la configurazione di questi ultimi non costituisce più la risultanza ex post dell’apporto plurale dei diversi soggetti che hanno partecipato al tavolo di coprogettazione, ma espressione di una valutazione ex ante unilateralmente operata dalla P.A.
In questi casi, il Ministero ha ritenuto che il percorso correttamente esperibile da parte della P.A. è il procedimento dell’appalto di servizi, disciplinato dal “Codice dei contratti pubblici”, ratione temporis applicabile alla concreta fattispecie.
I contenuti della Missione 5 “Inclusione e Coesione” del “Pnrr”
Il secondo ambito di questioni attiene più specificamente ai peculiari contenuti della Missione 5 “Inclusione e Coesione” del “Pnrr”, Componente 2 “Infrastrutture sociali, Famiglie, Comunità e Terzo Settore”, Sottocomponente 1 “Servizi sociali, Disabilità e Marginalità sociale”.
In quest’ultimo ambito, tra le linee di attività finanziabili, è prevista anche la realizzazione di Interventi infrastrutturali: tali Investimenti sono diretti al miglioramento del sistema di protezione di famiglie e bambini fragili, ad assicurare la massima autonomia e indipendenza di persone anziane non autosufficienti, a favorire la deistituzionalizzazione di persone anziane, senza dimora o in condizione di precarietà abitativa, a contrastare il fenomeno del burn out tra gli operatori sociali. Gli Interventi sono inoltre volti all’avvio di percorsi di vita autonoma ed indipendente destinati a persone con disabilità e all’incremento di infrastrutture per l’accoglienza di persone in condizioni di povertà materiale e disagio abitativo.
Gli Ats richiedenti intendono conoscere se sia ammissibile affidare la realizzazione dell’intero Progetto, incluse dunque le attività di ristrutturazione dell’immobile (che può anche essere messo a disposizione da parte dell’ETS con il quale è stato instaurato il rapporto di collaborazione) e la fornitura di servizi, utilizzando l’istituto della co-progettazione e, in caso positivo, se l’ETS partner della co-progettazione possa individuare e attraverso quali modalità il soggetto chiamato alla realizzazione dell’Intervento infrastrutturale.
A parere del Ministero, la risposta ai quesiti posti deve partire dall’inquadramento teleologico degli Interventi “a titolarità” di questa Amministrazione: la dichiarata finalità solidaristica di sostegno a soggetti che versano in condizioni di fragilità fa emergere una stretta connessione funzionale tra l’Intervento strutturale e le attività di interesse generale da svolgersi nell’immobile oggetto dell’Intervento, sicché la stessa finanziabilità della ristrutturazione dell’immobile trova la sua giustificazione in quanto precondizione di realizzazione delle attività di interesse generale, nella cui concreta implementazione possono essere conseguiti gli obiettivi di Inclusione sociale che connotano la stessa Missione 5.
Pertanto, il descritto nesso giustifica la possibilità di contemplare tra le attività oggetto di co-progettazione anche Interventi di riqualificazione o di ristrutturazione edilizia.
Poiché tali Interventi non possono essere realizzati, nella maggior parte dei casi, direttamente dagli ETS in ragione della loro finalità, attività e struttura organizzativa, questi ultimi saranno chiamati a delegare la loro realizzazione ad un soggetto terzo: si tratta a ben vedere di una delega necessitata dalla legge, nonché dalla tipologia degli Interventi, in quanto la realizzazione di tali lavori non può prescindere dal possesso dei requisiti di qualificazione in capo all’Operatore economico, nonché dei requisiti di esperienza e di professionalità dei Progettisti prescelti.
Per altro verso, nell’individuazione di detto Operatore, se da un lato gli ETS non sono configurabili come Stazioni appaltanti tenute all’applicazione del “Codice dei contratti pubblici”, dovranno comunque attivare, in ragione della natura pubblica del finanziamento destinato a copertura dei lavori in parola, procedure ispirate ai Principi del suddetto “Codice dei Contratti pubblici” (pubblicità, trasparenza, imparzialità, parità di trattamento, concorrenza, risultato), in continuità con precedenti Documenti di prassi dello stesso Dicastero (vedasi Circolare n. 2/2009), in tema di “Fse”.
A tale ultimo riguardo possono essere considerate, quali parametri di riferimento atti ad assicurare il rispetto dei richiamati Principi, le modalità di scelta degli Operatori economici previste dalle corrispondenti disposizioni della vigente disciplina in materia di Contratti pubblici (a mero titolo esemplificativo, le ipotesi di affidamento diretto senza e con richiesta di preventivi, quelle delle procedure negoziate con invito di Operatori economici, avuto riguardo agli scaglioni di importo dell’affidamento).
Quanto sopra sarà applicabile, sia nell’ipotesi di immobili pubblici messi a disposizione dell’ETS, sia nella diversa ipotesi di immobili di proprietà dell’ETS da quest’ultimo messi a disposizione nell’ambito della co-progettazione.
Le risposte ai quesiti inerenti alla Missione 5
Al fine di chiarire la portata dei Principi suesposti e di agevolarne l’applicazione, il Ministero ha fornito risposta, a titolo esemplificativo, ad alcune questioni problematiche emerse in relazione al coinvolgimento degli ETS nella realizzazione degli Investimenti della Missione 5 “Inclusione e coesione”, Componente 2 “Infrastrutture sociali, Famiglie, Comunità e Terzo Settore” del “Pnrr”.
1. L’affidamento dei lavori infrastrutturali e l’erogazione dei servizi possono essere affidati ad un ETS identificato ai sensi degli artt. 55 e seguenti del ‘CTS’ ?
In considerazione dello stretto legame funzionale che intercorre tra la componente infrastrutturale e le attività di interesse generale da svolgersi nell’immobile oggetto dell’Intervento, il Ministero ha ritenuto possibile ricorrere all’istituto della co-progettazione anche per la realizzazione di Interventi di riqualificazione o di ristrutturazione edilizia.
2. Nei casi di cui al punto n. 1, può l’ETS a sua volta individuare un soggetto terzo a cui attribuire la realizzazione dell’Intervento infrastrutturale ?
In tali ipotesi, in ragione della particolare natura e delle finalità istituzionali degli ETS, gli Interventi edilizi dovranno di regola essere affidati dagli ETS a soggetti terzi dotati dei requisiti di qualificazione, esperienza e professionalità imposti dalla normativa vigente. A questo fine, pur non essendo sottoposti alla disciplina del “Codice dei contratti pubblici”, gli ETS saranno nondimeno tenuti ad individuare tali soggetti tramite procedure ispirate ai Principi del suddetto “Codice”, in ragione del carattere pubblico del finanziamento. Tali procedure dovranno essere documentate in forme adeguate, così da assicurare la conoscibilità delle scelte effettuate.
3. Gli ETS che si configurino come soggetti realizzatori dell’Intervento ‘Pnrr’ in accordo con i Soggetti attuatori (Ats/Comuni) devono agire nel rispetto delle previsioni normative che si applicano a questi ultimi e, nello specifico, del Dlgs. n. 50/2016 e s.m.i., nonché nel rispetto dell’obbligo di avvalersi di una Centrale unica di committenza per tutti gli appalti ‘Pnrr’ ?
In considerazione di quanto affermato al punto n. 2, il Ministero ha ribadito che gli ETS non rientrano nel campo di applicazione soggettivo del “Codice dei contratti pubblici” (cfr. artt. 30, comma 8, Dlgs. n. 50/2016 e 6, comma 1, Dlgs. n. 36/2023). Ciononostante, resta ferma la necessità di adottare procedure ispirate ai Principi del “Codice dei contratti pubblici” nell’individuazione degli Operatori economici cui delegare gli Interventi di riqualificazione o di ristrutturazione edilizia.
4. Gli ETS vincitori delle manifestazioni di interesse devono produrre oltre al Durc la fideiussione assicurativa ?
Con riferimento alla fideiussione, sia essa prestata a titolo di garanzia provvisoria (art. 93 del Dlgs. n. 50/2016) ovvero di garanzia definitiva (art. 103 del Dlgs. n.- 50/2016), il Ministero ha ribadito che, non applicandosi alla fattispecie in esame la disciplina del “Codice dei contatti pubblici”, l’ETS non è obbligato a prestare tale garanzia. Tuttavia, ciò non esclude che nella Convenzione che regola i rapporti tra Soggetti attuatori (Ats/Comuni) ed ETS possa essere introdotto l’obbligo di prestare una garanzia fideiussoria, in coerenza con le modalità di erogazione del finanziamento all’ETS ivi disciplinate.
5. L’art. 47 del Dl. n. 77/2021, relativo alla ‘Governance del ‘Piano nazionale di ripresa e resilienza’ e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure”, rubricato ‘Pari opportunità e inclusione lavorativa nei contratti pubblici, nel ‘Pnrr’ e nel ‘Pnc”’si applica anche alle procedure di co-progettazione ai sensi del CTS ?
Il perimetro di applicazione dell’art. 47 del Dl. n. 77/2021, è stabilito al comma 1, il quale contiene un espresso riferimento “alle procedure afferenti agli Investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal Regolamento (UE) 2021/240 del Parlamento europeo e del Consiglio 10 febbraio 2021 e dal Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio 12 febbraio 2021”.
In base all’ampia formulazione della norma, sembra possibile ricondurre anche le procedure di co-progettazione all’interno dell’alveo del citato art. 47, tenendo conto della particolare forma di attivazione del partenariato disciplinato dal CTS e ferma restando la necessità di verificare, di volta in volta, la sussistenza degli specifici presupposti stabiliti dai commi 2 e seguenti della medesima disposizione.
L’Unità di Missione ha in corso la predisposizione del Manuale per i Soggetti attuatori degli Interventi delle Misure “Inclusione e coesione” che darà indicazioni puntuali sulle procedure di rendicontazione nonché relativamente ai giustificativi da inserire sul Sistema informativo “Re.Gi.S.” anche per la tipologia di costo “Affidamenti agli Enti del Terzo Settore”.
