PNRR e verifiche dell’Organo di revisione degli Enti Locali

L’Organo di revisione economico finanziario degli Enti Locali, nel corso dei prossimi anni, avrà, sia il compito di verificare il rispetto da parte degli stessi Enti della normativa speciale relativa alle semplificazioni e alla flessibilità in materia di contabilità, assunzioni di personale e procedure adottate al fine di favorire l’attuazione del “Pnrr” e del “Pnc”, che di verificare la legittimità dell’ottenimento da parte degli Enti Locali di finanziamenti “Pnrr”, l’attuazione dei Progetti correlati e la corretta rendicontazione delle spese ammissibili ai contributi.

Gli interventi normativi di semplificazione e flessibilità riguardanti la contabilità degli Enti territoriali sono tutti finalizzati a favorire l’attuazione del “Pnrr” e del “Pnc”, ossia a consentire l’accertamento e l’utilizzo tempestivo dei finanziamenti del “Pnrr” e “Pnc”, necessario per l’avvio della procedura di spesa, fin dall’emanazione dei Decreti di assegnazione delle risorse e a consentire la realizzazione anticipata dei cronoprogrammi; tali norme straordinarie/agevolative sono riepilogate con la Faq Arconet n. 48 del 15 dicembre 2021 e devono essere tenute in considerazione da parte degli Organi di revisione:

• ai sensi dell’art. 5, comma 4, Dl. 31 maggio 2021, n. 77, gli Enti potranno accertare le risorse del “Pnrr” e del “Pnc” sulla base della Deliberazione di riparto o assegnazione del contributo a proprio favore, senza dover attendere l’impegno dell’Amministrazione erogante, con imputazione agli esercizi di esigibilità previsti (art. 15, comma 4, Dl. n. 77/2021);
• in applicazione dell’art. 2, comma 2, del Dm. 11 ottobre 2021, gli Enti avranno la possibilità di accedere all’erogazione della prima quota di trasferimenti anticipata rispetto alla realizzazione delle spese, per un importo massimo del 10% del costo del singolo intervento;
• sulla base dell’art. 15, comma 3, Dl. 31 maggio 2021, n. 77, gli Enti, alla fine dell’esercizio, qualora alle entrate accertate non corrispondano impegni di spesa di pari importo, nelle more del perfezionamento delle obbligazioni di spesa, dovranno far confluire le risorse accertate nella parte vincolata del risultato di amministrazione. Tali risorse potranno essere applicate al bilancio di previsione del triennio successivo e il loro utilizzo sarà consentito anche agli Enti in disavanzo;
• poi, con l’art. 175, comma 3, lett. a), del Tuel, e dell’art. 51, comma 6, lett. a), del Dlgs. n. 118/2011, si prevede che gli Enti, per le risorse del “Pnrr” e del “Pnc” vincolate, potranno procedere ad effettuare variazioni di bilancio fino al 31 dicembre per iscrivere nuove o maggiori entrate, stanziare i correlati programmi di spesa e procedere con l’accertamento delle relative entrate;
• inoltre, ai sensi dell’art. 15, comma 4-bis, n. 77/2021, gli Enti Locali dal 2021 al 2026 potranno anche variare il bilancio anche nel corso dell’esercizio provvisorio o della gestione provvisoria per iscrivere in bilancio i finanziamenti di derivazione statale ed europea per investimenti;
• e anche, sulla base dell’art. 9 Dl. 6 novembre 2021 n. 152, le Amministrazioni centrali titolari degli Interventi “Pnrr”, a fine di favorire il tempestivo avvio ed esecuzione dei progetti “Pnrr”, nell’ambito delle risorse disponibili, potranno chiedere anticipazioni da destinare ai soggetti attuatori.

L’attuazione “Pnrr”, prevedendo per il rilancio e la modernizzazione del Paese, la reingegnerizzazione dei processi e rilevanti Investimenti sul capitale umano, punta necessariamente sulla formazione, riqualificazione e valorizzazione della forza lavoro attualmente in servizio e sulla capacità di programmazione dei nuovi fabbisogni di personale da individuare tramite Politiche di reclutamento mirate a focalizzare l’attenzione sull’acquisizione di competenze professionali adeguate.

In tema di personale, i controlli da parte degli Organi di revisione sono ordinariamente rilevanti in merito alla programmazione triennale dei fabbisogni di personale, con riferimento alla verifica delle capacità assunzionali, al rispetto dei limiti spesa e in generale al rispetto degli equilibri di bilancio come presupposto di garanzia della tenuta finanziaria dei piani occupazionali prospettati dall’Ente Locale. Detto quadro risulta ora ulteriormente complicato dalla recente normativa, protesa ad una sollecita attuazione dei progetti “Pnrr”, che a partire dal Dl. n. 80/2021, convertito con modificazioni dalla Legge n. 113/2021, noto come “Decreto Reclutamento”, fino al Dl. n. 152/2021, poi convertito in Legge n. 233/2021, concernente “Disposizioni urgenti per l’attuazione del ‘Piano nazionale di ripresa e resilienza’ (‘Pnrr’) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose” – “Attuazione Pnrr”, ha previsto strumenti di finanziamento e maggiore flessibilità assunzionale, anche in deroga ai limiti ordinari, da parte degli Enti Locali sui quali i revisori sono chiamati ad effettuare le loro verifiche.

Gli Organi di revisione si trovano infatti obbligati a tener conto, durante le loro verifiche in materia di personale, della normativa speciale “Pnrr” con obbligo, nel caso di assunzioni in deroga, di preventiva asseverazione con riguardo anche al rispetto pluriennale degli equilibri di bilancio.

L’art. 1 del Dl. n. 80/2021, come noto, ha previsto la possibilità, per le Amministrazioni titolari dei singoli Interventi previsti nel “Pnrr”, di imputare nel relativo quadro economico i costi per il personale assunto a tempo determinato e specificamente destinato a realizzare i progetti di cui le medesime Amministrazioni hanno la diretta titolarità. Sulla disposizione peraltro è successivamente intervenuto l’art. 9, comma 18-bis, Dl. n. 152/2021, per cui le modalità, le condizioni e i criteri in base ai quali le Amministrazioni interessate possono imputare nel relativo quadro economico i costi per il predetto personale da rendicontare a carico del “Pnrr” sono state individuate con apposita Circolare RgS.

Il perimetro regolamentare per l’imputazione dei costi del personale nel quadro economico “Pnrr” delineato dalla Circolare RgS n. 4/2022, le cui assunzioni potranno essere effettuate senza richiedere ulteriori autorizzazioni, comporterà da parte dell’Organo di revisione un’attenta verifica delle voci di costo del personale ritenute – dagli uffici economico-finanziari dell’Ente – come “ammissibili” nel quadro economico del Progetto “Pnrr” posto in attuazione.

Le citate disposizioni attuative del “Pnrr”, con riferimento alle assunzioni a tempo determinato, derogano al vincolo previsto dall’art. 9, comma 1-quinquies, del Dl. n. 113/2016, consistente nel divieto di assunzione del personale, nei confronti degli Enti Locali che non rispettino i termini per l’approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato, nonché per la trasmissione alla Bdap dei medesimi documenti. L’art. 3-ter del Dl. 80/2021, introdotto in sede di conversione con Legge n. 113/2021, permette ora agli Enti che risultino inadempienti rispetto agli obblighi sopra citati, di procedere alle assunzioni di personale a tempo determinato necessarie a garantire l’attuazione del “Pnrr”, nonché l’esercizio di alcune funzioni fondamentali (di Protezione civile, di Polizia locale, di Istruzione pubblica, inclusi i servizi, e del Settore sociale). 

Il Dl. n. 152/2021, tra le modifiche apportate dalla Legge n. 233/2021, all’art. 31-bis, ha introdotto disposizioni volte al potenziamento amministrativo dei Comuni nell’attuazione degli interventi “Pnrr” e misure specifiche a supporto dei Comuni del Mezzogiorno. La norma prevede la possibilità di attivare contratti a tempo determinato per un periodo anche superiore a 36 mesi, ma non eccedente la durata di completamento del “Pnrr” e comunque non oltre il 31 dicembre 2026.

Relativamente alle deroghe ai vincoli finanziari ai Comuni è quindi consentito effettuare assunzioni a tempo determinato di personale con qualifica non dirigenziale in possesso di specifiche professionalità:

• in deroga (ribadiamo) al limite di cui all’art. 9, comma 28, del Dl. n. 78/2010 (limite di spesa per assunzioni a tempo determinato pari al 50% della spesa destinata a tale finalità nell’anno 2009), e all’art. 259, comma 6, del Tuel;
• con riferimento alla spesa, non rilevano ai fini della determinazione dell’incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti in attuazione dell’art. 33 del Dl. n. 34/2019, e di conseguenza non va a comprimere la capacità assunzionale a tempo indeterminato;
• le spese in questione non rilevano ai fini del rispetto del limite complessivo alla spesa di personale previsto dall’art. 1, comma 557-quater, della Legge 296/2006 (media del triennio 2011-2013).

Le assunzioni straordinarie consentite dalla norma in esame possono essere effettuate nel limite di una spesa aggiuntiva non superiore al valore dato dal prodotto della media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del “Fondo crediti di dubbia esigibilità” stanziato nel bilancio di previsione, per la percentuale distinta per fascia demografica indicata in apposita Tabella seguente:

Le predette assunzioni sono subordinate ribadiamo all’asseverazione da parte dell’Organo di revisione del rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio.

Con riguardo a tale asseverazione dell’Organo di Revisione rispetto agli equilibri di bilancio come presupposto di garanzia della tenuta finanziaria dei piani occupazionali prospettati dall’Ente Locale in attuazione degli interventi previsti dai Progetti del “Pnrr”, sarà doveroso visionare:

• la proposta di Deliberazione giuntale di modifica della programmazione triennale del fabbisogno del personale (e delle relative risorse), nonché
• le elaborazioni economico-finanziarie scaturenti dal concorso degli indirizzi progettuali esplicitati dai competenti dirigenti, che hanno individuato i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti connessi all’attuazione delle opere prospettate.

Sull’operato di riscontro dell’Organo di revisione in relazione alle assunzioni del personale a tempo determinato di cui trattasi risultano centrali:

• la conformità ai precetti di cui all’art. 3-bis, del Dl. n. 80/2021, anche mediante selezioni uniche riconducibili a più enti locali convenzionati per la formazione di elenchi di idonei all’assunzione;
• la prevista deroga al divieto di assumere personale, a qualsiasi titolo, in caso di mancato rispetto del termine di legge per l’approvazione del bilancio di previsione, del rendiconto e del bilancio consolidato, disposto dall’art. 9, comma 1-quinquies, del Dl. n. 113/2016, così come nel caso di omesso invio dei relativi documenti alla “Bdap”;
• la possibilità prevista dall’art. 1, comma 3, del Dl. n. 80/2021, secondo la quale le esperienze professionali maturate dal personale impiegato a tempo determinato per l’attuazione del “Pnrr” potranno essere oggetto di futura valorizzazione da parte degli Enti mediante la previsione, nell’ambito di ulteriori concorsi di ruolo, di quote di riserva – pari al 40% – a beneficio dei soggetti che, alla data di pubblicazione del bando, abbiano svolto servizio per almeno 36 mesi.

Un altro fronte di criticità per i Revisori concerne le “linee-guida” cui devono attenersi i Comuni nella gestione degli incarichi professionali (a termine): verifica degli elementi operativi di individuazione dei presupposti e di sviluppo dei percorsi di affidamento. Occorre visionare un campione determinazioni di conferimento di incarichi professionali adottate dall’Ente finalizzati allo svolgimento di attività specifiche e di alta qualificazione professionale, per avviare una valutazione degli atti sul piano dei connotati distintivi rispetto agli elementi caratterizzanti l’appalto di servizi di natura intellettuale.

Il Revisore ha quindi l’onere di verificare che tutte le prestazioni affidate si connotino per:

• la temporaneità dell’incarico, elemento contrattuale che consegue necessariamente al carattere straordinario delle esigenze da soddisfare;
• l’alta qualificazione professionale, conseguita mediante esperienze di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, richiesta a tutti gli affidatari;

Infine, segnaliamo che la Piattaforma di gestione massiva delle informazioni, denominata “Regis”, fungerà da collettore telematico, composto da moduli dedicati, non solo alla rendicontazione finanziaria dei contributi “Pnrr” (somme impegnate, somme spese, ecc.), ma anche gestionale/amministrativa di ogni singolo Progetto. Regis ricoprirà il ruolo di archivio centralizzato riguardo alle criticità del “Pnrr”: i dati su frodi, irregolarità e destinazione di fondi connotate da parametri efficienza/efficacia non appropriati. Tale Sistema di controllo e rendicontazione, sviluppato sui modelli seguiti per i fondi di coesione, costituirà una rilevante e “decisiva” architettura informativa complessa, che sarà posta a fruizione anche dei Revisori mediante un canale d’accesso preferenziale.