PNRR: indicazioni su controllo di regolarità dei rendiconti di contabilità ordinaria e di contabilità speciale e sugli atti di gestione delle risorse

PNRR: indicazioni su controllo di regolarità dei rendiconti di contabilità ordinaria e di contabilità speciale e sugli atti di gestione delle risorse

La Ragioneria generale dello Stato ritorna nuovamente sui temi del “Pnrr”, dopo la Circolare n. 27 sul Sistema di rendicontazione informatico “ReGiS”, ed in particolare sulla rendicontazione, con la Circolare n. 28 del 4 luglio u.s. Una Nota che chiarisce l’ambito di applicazione dei controlli di regolarità amministrativo contabili in capo agli Uffici di Ragioneria centrali e territoriali in merito ai rendiconti ci contabilità ordinaria e di contabilità speciale dedicando un paragrafo agli aspetti peculiari della modalità di rendicontazione e controllo dei fondi “Next-Generation EU” e fondi complementari.
Viene ribadito in tema di controlli di regolarità amministrativo-contabile che sono sempre valide le norme sul controllo successivo da parte degli Uffici di Ragioneria competenti in quanto facenti parte di un rendiconto di contabilità ordinaria e di contabilità speciale (art. 5, comma 3-bis, del Dlgs. n. 123/2011), in virtù del Principio di non duplicazione e alterità dei controlli, prevedendo anche una limitazione sui controlli dei rendiconti, in presenza di criteri predefiniti, circoscrivendo l’esame alle sole spese ricorrenti e di funzionamento ivi riportate.
Le semplificazioni richiamate altresì non incidono sull’operatività della Corte dei conti proprio riguardo ai controlli preventivi di legittimità (art. 3, comma 1, della Legge n. 20/1994), che possono, nel caso dei Provvedimenti “Pnrr”, trovare una esecutività immediata, nonostante il necessario apporto del visto di regolarità, il tutto per accelerare le procedure realizzative delle misure “Pnrr”.
Dalla lettura della Circolare emerge chiara l’intenzione dell’Amministrazione finanziaria di favorire controlli successivi – che non escludono comunque i cosiddetti “controlli concomitanti” ove previsti – specialmente sui Provvedimenti che conferisco titolo giuridico per la formazione di atti esecutivi, lasciando al Sistema dei controlli ordinamentali degli Enti il compito di esaminare rendiconti e spese.
La Circolare della Ragioneria dello Stato – Ispettorato generale di Finanza – “Servizio centrale per il ‘Pnrr’” 4 luglio 2022, n. 28, fornisce precisazioni alle Amministrazioni centrali dello Stato, agli Uffici centrali del Bilancio, alle Ragionerie territoriali dello Stato e alla Corte dei conti – Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato – sul controllo dei rendiconti relativi agli atti di spesa posti in essere dai Funzionari delegati di cui all’art. 34, comma 2-bis, della Legge n. 196/2009, e dai Commissari delegati, Funzionari delegati o altri soggetti gestori comunque denominati titolari di contabilità speciali, anche con specifico riferimento alle contabilità speciali previste nell’ambito delle procedure relative alla gestione finanziaria delle risorse del “Piano nazionale di ripresa e resilienza”.
La norma citata, si ricorda, prevede che nel caso di spesa da demandarsi a Funzionari o Commissari delegati, comunque denominati, l’Amministrazione provvede ad assumere impegni di spesa delegata, al fine di mettere a disposizione le risorse ai predetti soggetti. Tali impegni devono essere assunti nei limiti dello stanziamento, con imputazione agli esercizi in cui le obbligazioni assunte o programmate dai Funzionari delegati sono esigibili, sulla base di un Programma di spesa, opportunamente documentato, comunicato all’Amministrazione dai medesimi Funzionari delegati e commisurato all’effettivo fabbisogno degli stessi, ai fini dell’emissione degli ordini di accreditamento.
Gli ordini di accreditamento sono disposti nel rispetto di quanto previsto dal Piano finanziario dei pagamenti e nel limite degli impegni assunti per l’esercizio finanziario di riferimento. A valere sugli impegni di spesa delegata, l’Amministrazione dispone una o più aperture di credito in funzione dell’esigibilità delle obbligazioni assunte o programmate dal Funzionario delegato.
Qualora nel corso della gestione, a fronte delle aperture di credito ricevute non si perfezionino obbligazioni esigibili entro il termine dell’esercizio, i Funzionari delegati ne danno comunicazione all’Amministrazione per la corrispondente riduzione degli ordini di accreditamento. L’importo oggetto di riduzione rientra nella disponibilità dell’Amministrazione e può essere accreditato nel medesimo esercizio finanziario in favore di altri Funzionari delegati, ovvero nuovamente impegnato secondo le modalità di cui al presente articolo.
Gli importi degli impegni di spesa delegata, a fronte dei quali, alla data di chiusura dell’esercizio, non corrispondono ordini di accreditamento costituiscono economie di bilancio. Gli importi delle aperture di credito non interamente utilizzati dai Funzionari delegati entro il termine di chiusura dell’esercizio costituiscono residui di spesa delegata e possono essere accreditati agli stessi in conto residui negli esercizi successivi, prioritariamente in base all’esigibilità delle obbligazioni assunte dai Funzionari delegati. Previa autorizzazione dell’Amministrazione di riferimento i Funzionari delegati possono avviare le procedure per l’acquisizione di forniture, servizi e lavori che comportano in tutto o in parte obbligazioni a carico di esercizi successivi, anche prima dell’emissione del relativo ordine di accreditamento.
La Circolare n. 28 premette che l’art. 11 del Dlgs. n. 123/2011, stabilisce che sono sottoposti al controllo successivo di regolarità amministrativa e contabile i rendiconti amministrativi relativi alle aperture di credito alimentate con fondi di provenienza statale resi dai Funzionari delegati titolari di contabilità ordinaria e speciale, i rendiconti amministrativi di contabilità speciale resi dai Commissari delegati di Protezione civile, nonché da ogni altro soggetto gestore, comunque denominato, i rendiconti amministrativi afferenti a un’unica contabilità speciale alimentata con fondi di provenienza statale e non statale per la realizzazione di Accordi di programma, i rendiconti di contabilità speciale concernenti i pagamenti degli Interventi europei o della Programmazione complementare, ed ogni altro rendiconto previsto da specifiche disposizioni di legge.
Tali soggetti devono rendere il conto finanziario della loro gestione al competente Ufficio di controllo al termine di ciascun esercizio finanziario, nonché alla conclusione dell’Intervento delegato.
La RgS, circa la previsione di cui all’art. 5, comma 3-bis, del Dlgs. n. 123/2011, a norma del quale gli atti soggetti a controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, i Decreti di approvazione di contratti o atti aggiuntivi, gli atti di cottimo e di affidamenti diretti, gli atti di riconoscimento di debito, i provvedimenti o contratti di assunzione di personale a qualsiasi titolo – sono assoggettati unicamente al controllo successivo qualora facenti parte di una delle rendicontazioni previste dall’art. 11, comma 1, lett. a), b) e c), del citato Dlgs., fatto salvo l’eventuale controllo concomitante previsto dall’art. 11, comma 5, del medesimo Decreto (non duplicazione o alternatività dei controlli di regolarità amministrativa contabile) – specifica che tali atti, anche ove non sottoposti a controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile da parte degli Uffici del Sistema delle Ragionerie, in quanto facenti parte di un rendiconto di contabilità ordinaria o di contabilità speciale, dovranno in ogni caso essere trasmessi, dagli Uffici emananti, alla competente Sezione di controllo della Corte dei conti, ove rientranti nel novero degli atti di cui all’art. 3, comma 1, della Legge n. 20/1994.
Infatti, la previsione di un controllo successivo sulla complessiva gestione non fa venir meno l’assoggettabilità di singoli provvedimenti, inquadrati nella medesima gestione, al controllo preventivo della Corte dei conti, laddove sussistano i requisiti soggettivi e oggettivi richiesti dalla normativa in materia di controllo preventivo. Sarà cura degli Uffici del Sistema delle Ragionerie verificare, in sede di controllo di regolarità amministrativa e contabile dei rendiconti, che tali atti, da allegare a titolo di documentazione giustificativa della spesa, siano stati assoggettati al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti.
Per quanto attiene alle modalità di controllo successivo di regolarità amministrativa e contabile dei rendiconti, con il Dm. 25 gennaio 2019 sono stati individuati i criteri per la definizione dei Programmi di controllo successivo e i criteri e le modalità per lo svolgimento del controllo concomitante per particolari tipologie di spese effettuate da Commissari delegati o Commissari straordinari o Funzionari delegati, fermo restando l’obbligo di rendicontazione.
In ordine al procedimento di controllo dei rendiconti viene ricordato che, secondo quanto stabilito dal predetto Dm. 25 gennaio 2019, anche quando non è previsto o non viene effettuato un controllo a campione, è in facoltà degli Uffici di controllo, nell’ambito di un singolo rendiconto, circoscrivere l’esame di dettaglio degli ordinativi secondari relativi alle spese di carattere ricorrente e di funzionamento, ferma restando la necessità che vengano assicurate la proficuità e l’efficacia dell’esercizio del controllo.
La Circolare RgS n. 28/2022 fornisce anche le prime indicazioni operative riferite agli Interventi del “Pnrr”. Per gli altri Interventi del dispositivo “NGEU” trova applicazione la normativa europea di riferimento ed eventualmente l’ulteriore regolamentazione nazionale e regionale integrativa inclusa nei Sistemi di gestione e controllo adottati per i rispettivi Programmi.
Per quanto attiene l’attuazione degli Interventi previsti dal “Pnrr” viene rimarcato quanto previsto dall’art. 10, commi 2 e 3, del Dl. n. 121/2021, secondo cui apposito Decreto Mef individua le risorse finanziarie, come determinate nella Decisione di esecuzione del Consiglio Ue-Ecofin recante “Approvazione della valutazione del ‘Piano nazionale di ripresa e resilienza dell’Italia”, aggiornato sulla base di eventuali riprogrammazioni del “Pnrr” adottate secondo quanto previsto dalla normativa dell’Unione, e che la notifica indicata nella Decisione di esecuzione costituisce base giuridica (titolo) di riferimento per l’attivazione, da parte delle Amministrazioni responsabili, delle procedure di attuazione dei singoli Interventi previsti dal “Pnrr”.
I Tecnici della RgS rilevano che risulta rilevante, ai fini del controllo di regolarità amministrativa e contabile degli atti attuativi degli Interventi del “Pnrr”, il disposto dell’art. 9, comma 3, del Dl. n. 77/2021, che stabilisce che gli atti, i contratti ed i provvedimenti di spesa adottati dalle Amministrazioni per l’attuazione degli Interventi del “Pnrr” sono sottoposti ai controlli ordinari di legalità e ai controlli amministrativo-contabili previsti dalla legislazione nazionale applicabile.
La Cm. n. 28/2022 indica che la legislazione nazionale applicabile in materia di controlli di regolarità amministrativa e contabile è rilevabile nel Dlgs. n. 123/2011, al quale fa riferimento il Dm. 11 ottobre 2021, recante la disciplina delle procedure relative alla gestione finanziaria delle risorse previste nell’ambito del “Pnrr”, che all’art. 2 prevede l’apertura di apposite contabilità speciali intestate alle Amministrazioni statali titolari degli Interventi. Specificamente, in merito ai controlli di regolarità amministrativa e contabile, il Dm. 11 ottobre 2021, all’art. 9, comma 1, dispone che agli Interventi realizzati nell’ambito dell’iniziativa “Next Generation EU” “a titolarità” delle Amministrazioni centrali si applica l’art. 5, comma 2, lett. g-bis, del Dlgs. n. 123/2011, ossia sono soggetti a controllo preventivo i contratti passivi, le Convenzioni, i Decreti e gli altri Provvedimenti riguardanti Interventi a titolarità delle Amministrazioni centrali, cofinanziati in tutto o in parte con risorse dell’Ue.
Ne consegue che, in base a quanto stabilito dall’art. 9 del Dm. 11 ottobre 2021, sono sottoposti al controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile i contratti passivi, le Convenzioni, i Decreti e gli altri Provvedimenti relativi ad Interventi a titolarità delle Amministrazioni centrali realizzati nell’ambito del “Pnrr” e che , conseguentemente, le Amministrazioni interessate avranno cura di sottoporre gli atti al competente Ufficio di controllo di regolarità amministrativa e contabile.
Nel caso di Interventi “a titolarità” dei Ministeri, gli atti sono sottoposti al controllo preventivo dei rispettivi Uffici centrali di Bilancio; invece, se gli Interventi sono a titolarità della Presidenza del Consiglio dei Ministri, gli atti sono sottoposti al controllo preventivo dell’Ufficio del Bilancio e, per il riscontro di regolarità amministrativo-contabile, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
La Circolare precisa anche che la previsione dell’art. 50, comma 3, del Dl. n. 77/2021, in materia di semplificazione – che conferisce immediata efficacia dei Provvedimenti comunque sottoposti a controllo preventivo – non vale ad escludere tali controlli, che trovano fondamento nell’imprescindibile esigenza di legalità, quanto piuttosto a semplificare e accelerare le procedure, consentendo in ogni caso la tempestiva segnalazione da parte degli Organi di controllo, di eventuali vizi degli atti. Un eventuale esito negativo del controllo preventivo impone alle Amministrazioni un’attenta valutazione e l’adozione delle necessarie misure consequenziali.
Secondo la RgS occorre pure tener presente che nella realtà operativa degli Interventi del “Pnrr” può ravvisarsi la necessità di affidare l’attuazione degli Interventi medesimi ad articolazioni periferiche dei Ministeri. In tale evenienza il relativo controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile sarà svolto dalla Ragioneria territoriale competente, individuata a norma dell’art. 3, comma 4, del Dlgs. n. 123/2011.
Gli Uffici centrali di Bilancio e le Ragionerie territoriali dello Stato espletano i controlli di competenza, anche con il supporto di apposite funzionalità informatiche in corso di predisposizione, verificando il rispetto del limite delle risorse assegnate all’Amministrazione titolare dal Decreto Mef 6 agosto 2021, nonché il rispetto di tutte le altre disposizioni di legge.
Viene rammentato che saranno assoggettati a controllo preventivo solo i Provvedimenti che costituiscono il titolo giuridico dei successivi atti esecutivi per la realizzazione di Progetti o Interventi del “Pnrr”. Tali atti, muniti di visto, rappresentano il presupposto dei pagamenti effettuati in contabilità speciale e, pertanto, saranno inclusi nella documentazione giustificativa del rendiconto di contabilità speciale, assoggettato a controllo successivo.
Sempre con riguardo alla realtà operativa del “Pnrr”, sarà anche possibile che l’Amministrazione titolare affidi la realizzazione di un intervento, o quota parte di esso, ad altra Amministrazione che assume il ruolo di soggetto attuatore. In tal caso si potranno verificare diverse ipotesi ed il controllo preventivo può dispiegarsi attraverso un’articolazione più complessa del procedimento.
Lo stesso Principio trova applicazione nel caso in cui l’Amministrazione titolare affidi la realizzazione di un Intervento ad una propria articolazione territoriale e, anche in tale ipotesi, le Convenzioni stipulate dal Ministero interessato, in qualità di Amministrazione titolare, sono sottoposte al controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile dell’Ufficio centrale di Bilancio competente, mentre gli ulteriori atti esecutivi delle predette Convenzioni dovranno essere sottoposti al controllo di regolarità amministrativa e contabile delle Ragionerie territoriali competenti.
Ciò deve essere tenuto in considerazione anche laddove l’Amministrazione centrale affidi la realizzazione di un Intervento a Strutture quali Istituti e Musei dotati di autonomia speciale, che sono privi di autonomia patrimoniale e personalità giuridica, sono sottoposti all’indirizzo ed alla vigilanza ministeriali e dipendono finanziariamente, in buona parte, dai trasferimenti statali, per cui sono da ritenersi unità locali del Ministero della Cultura.
La Circolare n. 28 poi riporta quanto previsto dall’art. 10, comma 4, del Dm. 11 ottobre 2021, sulle procedure finanziarie del “Pnrr”, il quale stabilisce che, nel caso di gestione delle risorse attraverso apposite contabilità speciali da aprire presso la Tesoreria dello Stato, alla relativa rendicontazione provvedono le singole Amministrazioni intestatarie delle stesse, secondo quanto previsto dalla normativa vigente.
Alle rendicontazioni predisposte dalle Amministrazioni, Organismi e Organi dello Stato dotati di autonomia finanziaria e contabile, si applicano i controlli amministrativo-contabili previsti dai rispettivi ordinamenti. Tale norma impone, all’Amministrazione che gestisce le risorse del “Pnrr” attraverso un’apposita contabilità speciale ad essa intestata, di assicurare le rendicontazioni secondo quanto previsto dalla vigente normativa, e anche per il controllo dei suddetti rendiconti vale la previsione di cui al richiamato art. 9, comma 3, del Dl. n. 77/2021 (gli atti, i contratti e di provvedimenti di spesa adottati dalle Amministrazioni per l’attuazione degli interventi del “Pnrr” sono sottoposti ai controlli ordinari di legalità e ai controlli amministrativo contabili previsti dalla legislazione nazionale applicabili).
Ai fini del controllo di regolarità amministrativa e contabile dei rendiconti (controllo successivo), gli Enti devono far riferimento agli artt. 11 e 12, del Dlgs. n. 123/2011, richiamati dall’art. 9, comma 1, del Dm., sulle procedure finanziarie del “Pnrr”, ossia devono sottoporre al controllo successivo di regolarità amministrativa e contabile i rendiconti di contabilità speciale concernenti i pagamenti degli Interventi europei o della Programmazione complementare. Le Amministrazioni che gestiscono le risorse del “Pnrr” su apposite contabilità speciali dovranno presentare la relativa rendicontazione ai competenti Uffici di controllo.
Quindi, se si tratta di Amministrazioni centrali, la rendicontazione dovrà essere presentata agli Uffici centrali di Bilancio presso ciascun Ministero, mentre se trattasi di articolazioni periferiche dei Ministeri, compresi gli Istituti e i Musei dotati di autonomia speciale, la rendicontazione dovrà essere presentata alle Ragionerie territoriali dello Stato competenti per territorio. Unica eccezione riguarda i Dipartimenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 10, comma 5, del Dm. sulle procedure finanziarie), in quanto alle contabilità speciali intestate alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, trovano applicazione le disposizioni di cui all’art. 2, comma 2-octies, del Dl. n. 225/2010. In virtù di tale richiamo, che attrae alla competenza degli Uffici del Sistema delle Ragionerie il controllo dei rendiconti delle suddette contabilità speciali, secondo il criterio della territorialità, ai sensi dell’art. 3 del Dlgs. n. 123/2011, i rendiconti della Presidenza del Consiglio dei Ministri devono essere inviati alla RgS di Roma.
Per quanto attiene all’esercizio del controllo, l’art. 12 del Dlgs. n. 123/2011 prevede che anche il controllo di regolarità amministrativa e contabile dei rendiconti di cui all’art. 11, comma 1, lett. c-bis), possa essere esercitato secondo un Programma elaborato sulla base dei criteri definiti con Decreto Mef.
In ogni caso, si ribadisce che anche per tale tipologia di rendiconti, alla stregua dei criteri contenuti nel Dm. 25 gennaio 2019, è in facoltà degli Uffici di controllo circoscrivere l’esame di dettaglio degli ordinativi secondari relativi alle spese di carattere ricorrente e di funzionamento.
Per la predisposizione del rendiconto le Amministrazioni interessate possono utilizzare la modulistica già in uso per gli Interventi europei. I rendiconti delle contabilità speciali in parola dovranno essere presentati entro il 31 marzo dell’anno successivo a quello cui si riferiscono, in considerazione del termine di presentazione previsto dal Dpr. n. 689/1977 per i rendiconti dei conti correnti di Tesoreria “Next Generation Ee-Italia” di cui all’art. 1 del più volte richiamato Dm. 11 ottobre 2021.
In conclusione, la Circolare fa presente che agli Interventi realizzati da altre Amministrazioni dello Stato, Organi di rilevanza costituzionale, Regioni, Province autonome di Trento e Bolzano, Comuni, Province, Città metropolitane o altri organismi pubblici, ai sensi del comma 2, del predetto art. 9, del Dm. 11 ottobre 2021, si applicano i controlli amministrativo-contabili previsti dai rispettivi ordinamenti.