“Pnrr”: pubblicati i primi bandi per i Comuni relativi al tema della digitalizzazione della Pubblica Amministrazione

Di Cesare Ciabatti

Il mese di aprile è stato un mese importante per la digitalizzazione della P.A. che ha visto la pubblicazione di cinque avvisi sui sette dedicati ai Comuni in merito al “Pnrr”. All’appello mancano gli avvisi del sub investimento 1.4.2 dedicato all’accessibilità e il sub investimento 1.3.2 per l’implementazione del “Single digital Gateway”.

Cinque nuovi avvisi, quindi, tutti rivolti ai Comuni, con obiettivi ambiziosi che cambieranno la Pubblica Amministrazione non solo nella relazione con cittadini e imprese, rendendo concreto il diritto alla cittadinanza digitale sancito dall’art. 3 del Dlgs. n. 82/05 (Cad), ma anche in profondità, nel back and dell’Ente, rendendo più efficienti i processi interni, meno gravoso il lavoro per i dipendenti e più sicura l’infrastruttura informatica.

Cinque avvisi con una dotazione finanziaria complessiva importante: 1.290 milioni di Euro destinati interamente ai 7904 Comuni d’Italia in base alla loro dimensione e agli obiettivi individuati. 

La modalità di partecipazione ai bandi è quella standard, pertanto l’Ente interessato dovrà soltanto presentare domanda mediante la procedura prevista nel portale “Padigitale2026”, previa autenticazione mediante Spid del legale rappresentante dell’Ente e autocertificare il raggiungimento dell’obiettivo

Finalmente la digitalizzazione a costo zero è storia, adesso occorre maneggiare con cura l’occasione e capire bene come cogliere e massimizzare l’opportunità offerta dal “Pnrr”. Già negli scorsi articoli di questa rivista abbiamo sottolineato l’importanza di avere un progetto, un piano triennale non solo a livello nazionale, ma interno dell’ente. Senza il Piano triennale dell’Ente definito secondo le indicazioni del “Format PT” e quindi mettendo nero su bianco obiettivi, responsabili, risorse finanziarie impegnate, approvato dalla Giunta e supervisionato dal Responsabile per la Transizione al digitale, non andremo lontano. Limitarsi agli obiettivi posti dai bandi è sicuramente condicio sine qua non altrimenti non verranno erogate le risorse stanziate, ma non otterremo l’“effetto leva”, ovvero quell’effetto moltiplicatore innescato dai bandi che permette di raggiungere gli ambiziosi obiettivi di “Italia digitale 2026” e quelli europei previsti nella “Bussola digitale 2030”, di una Pubblica Amministrazione integrata con la società dell’informazione, in grado di garantire a cittadini e imprese il diritto di vivere onlife usando, un termine del filosofo contemporaneo Luciano Floridi.

Cinque avvisi importanti, ma su uno di questi occorre riporre maggiore attenzione: l’avviso dedicato al sub investimento 1.4.1 “Esperienza del cittadino nei Servizi Pubblici”. L’allegato “2” è una pietra miliare che non solo stabilisce cosa deve fare l’Ente e, quindi, gli obiettivi da raggiungere per vedersi riconosciuto il finanziamento, ma prevede come devono essere attuati gli obiettivi, migliorando di fatto l’esperienza utente dei servizi al cittadino.

L’avviso ha due macro obiettivi contenuti in due pacchetti di interventi:

• pacchetto cittadino informato che prevede l’implementazione del portale del Comune secondo il modello messo a disposizione nel portale dei “Designers Italia”; 
• pacchetto cittadino attivo che prevede la riprogettazione dei servizi online utilizzando tipologie di flussi e interfacce standard anche queste definite nelle linee guida dei “Designers Italia”.

L’Ente che aderisce all’avviso avrà l’obbligo di implementare il pacchetto cittadino informato e la facoltà di ridisegnare un numero massimo di servizi a seconda della dimensione (da un min 4 servizi per gli enti più piccoli a 10 per gli enti più grandi).

La scelta di finanziare e quindi obbligare gli Enti ad adottare il modello di sito istituzionale studiato e definito dalla comunità dei “Designers Italia”, non solo risponde ad una logica di riuso, ma soprattutto ad una logica di maggiore fruibilità che mediante interfacce utente standard, accessibili e affinate da studi di usabilità, permettono di raggiungere più efficacemente l’obiettivo informativo e di trasparenza amministrativa del portale dell’ente.

L’erogazione del finanziamento sarà subordinata al raggiungimento degli obiettivi raggiunti che dovranno essere autocertificati mediante una checklist di conformità articolata in 20 punti corrispondenti ad altrettanti criteri da soddisfare individuati sulla base delle linee guida dei “Designers Italia”.

L’intervento dovrà concludersi entro 15 mesi per i Comuni sotto i 5.000 abitanti e 21 mesi per gli altri. Il listino di riferimento prevede importi interessanti articolati per dimensione dell’Ente su una forbice che va da Euro 28.902 per i comuni sotto i 5.000 abitanti e Euro 500.243 per i Comuni oltre 250.000 abitanti.

Di portata innovativa la struttura dell’avviso dedicato al “pacchetto cittadino attivo”. L’allegato “2” in questo caso individua sulla base del Tuel una lista di 26 servizi attivabili online e 5 tipologie di flusso di interfaccia al cittadino alle quali i 26 diversi servizi possono essere ricondotti. In pratica una volta implementato un servizio per ogni tipologia di flusso possono essere facilmente implementati gli altri servizi della stessa famiglia. Quindi il numero massimo di 4/10 servizi previsti dal bando in base alla dimensione dell’ente, genera un effetto moltiplicatore notevole, permettendo la digitalizzazione di tutti e 26 servizi indicati, semplicemente aggiustando per ogni tipologia di flusso solo le etichette e i campi testi specifici di quel servizio.

Anche in questo caso il raggiungimento degli obiettivi sarà certificato mediante la produzione di una checklist articolata in 18 criteriche potremmo definire, 18 raccomandazioni da applicare per l’erogazione di servizi di qualità. Tra questi la conferma della presa in carico dell’istanza, l’applicazione del principio once only, la piena integrazione con Spid e Cie, la possibilità di lasciare un feedback da parte del cittadino/impresa.

Molto interessante il paragrafo delle “raccomandazioni” previsto nell’Allegato “2” che richiama il lettore ad una visione di insieme del processo di migrazione con l’obiettivo di strutturare un ecosistema articolato in interventi di “back end” e “front office”, teso ad un unico obiettivo: erogare al cittadino/impresa servizi online accessibili, usabili e di qualità. In quest’ottica l’avviso richiama l’attenzione sull’opportunità di integrarsi con l’AppIO per permettere comunicazioni informali, quali la conferma presa in carico dell’istanza, di integrarsi con PagoPA per permettere i pagamenti spettanti all’ente anche per concludere la presentazione dell’istanza, di garantire l’interoperabilità delle basi dati utile al principio once only, garantire sicurezza e scalabilità dell’infrastruttura informatica mediante la migrazione al cloud e infine garantire il riuso della soluzione adottata.

Alla definizione dell’ecosistema, contribuiscono gli altri bandi pubblicati relativi alla migrazione al cloud (investimento 1.2 pubblicato il 19 aprile), alla diffusione di Spid e Cie (sub investimento 1.4.4 pubblicato il 14 aprile), alla diffusione dell’AppIO (sub investimento 1.4.3 pubblicato il 14 aprile) e alla diffusione di PagoPA (sub investimento 1.4.3 pubblicato il 14 aprile).

Il bando migrazione al cloud ha l’obiettivo di elevare il livello di resilienza dell’infrastruttura informatica dell’Ente oltre che migliorare la modalità di fruizione degli applicativi sia per garantire il lavoro in modalità agile che per garantire un adeguato livello di disponibilità e scalabilità delle risorse informatiche.

In questo caso l’Allegato “2” del bando prevede una classificazione dei servizi erogati dal Comune sempre sulla base del Tuel al fine di individuare anche le relative classi di dati (strategici – critici – ordinari) previste dal Regolamento relativo ai requisiti delle infrastrutture digitali della PA ( Determina n 628/21). Tale classificazione, proposta di default in modalità automatica dalla piattaforma e modificabile da parte dell’Ente, se lo ritiene opportuno, ha lo scopo di individuare anche la priorità di migrazione al cloud dei servizi.

Le modalità di migrazione previste sono 2:

• Trasferimento in sicurezza dell’infrastruttura IT
• Aggiornamento in sicurezza dell’infrastruttura IT

Nel primo caso si tratta di migrare l’infrastruttura esistente tale e quale senza la necessità di reingegnerizzare le applicazioni. Nel secondo caso invece la migrazione avviene utilizzando due strategie: repurchase/replace e replattaform. Ovvero, acquistare una soluzione nativa in cloud, oppure riorganizzare l’architettura applicativa sostituendo intere componenti di servizio in favore di soluzioni cloud native.

Il bando finanzia un numero di servizi variabile in base alla dimensione dell’Ente (da un minimo di 7/9 per i Comuni sotto i 2.500 abitanti, a 17/21 per i Comuni fino a 200.000 abitanti. La migrazione dovrà essere fatta per tutti gli applicativi, database e sistemi utilizzati e dovrà tener conto in primis della classificazione dei dati, poi i servizi gestiti su server o data center interni. Per supportare lo stato di avanzamento della migrazione è previsto anche la rappresentazione sintetica di informazioni individuate da uno schema di questionario di Assessment.

Da sottolineare che per questo bando la scadenza della domanda è più ravvicinata il 22 luglio 2022.I tempi di realizzazione sono differenziati in base alla dimensione dell’Ente che per quelli compresi tra 2.500 e 5.000 abitanti, prevede 6 mesi di tempo per affidare il servizio e 15 per completare la migrazione. Anche gli importi del finanziamento tengono conto oltre che del numero di servizi migrati anche la dimensione dell’ente. Per dare un’ordine di grandezza Comuni da 2500 a 5000 abitanti se migrano tutti i 13 servizi previsti dal bando nel caso di trasferimento in sicurezza il finanziamento sarà di 30.756 Euro; nel caso di aggiornamento in sicurezza di 65.897 Euro, in entrambi casi è previsto un contributo per il canone del primo anno. Possono essere finanziati le attività avviate dal 1° febbraio 2020 se non finanziate da altri fondi.

Più semplici sono i bandi dedicati alla diffusione delle piattaforme PagoPA, Spid/Cie ed AppIO. Nel caso di PagoPA il bando ha l’obiettivo di diffondere i pagamenti elettronici fino al raggiungimento del cosiddetto full PagoPA. I servizi oggetto di migrazione possono essere tutti i servizi di incasso erogati direttamente dall’ente o affidati a soggetti esterni ( d esempio riscossori, Unioni di Comuni), facendo valere il principio di titolarità del credito. Il bando prevede un pacchetto minimo di servizi da migrare variabile da un minimo di 3 a 5 per i comuni sopra 250.000 abitanti con la possibilità di integrare più servizi fino a raggiungere l’integrazione full. Per ogni servizio migrato il listino prevede un contributo che va da un minimo di Euro 607 per i comuni più piccoli a un massimo di Euro 7.967 per i Comuni oltre 250.000 abitanti. Il servizio sarà considerato attivo nel caso in cui sia stata effettuata una transizione con esito positivo (anche di Euro 0,01). Facendo un esempio di un piccolo Comune di 2.000 abitanti che decidesse di attivare 50 servizi avrebbe diritto a Euro 30.350 (50 per Euro 607), che per l’attivazione dei servizi di per sé non sono pochi, ma occorre riflettere che l’adozione di PagoPA non consiste solo nella produzione dell’avviso di pagamento ma deve calarsi nei processi di gestione delle entrate dell’Ente fino a raggiungere la piena automazione delle attività di rendicontazione e riconciliazione nonché garantire l’attualizzazione dell’importo al momento del pagamento.

Il bando dedicato alla Spid e Cie ha l’obiettivo diffondere presso tutti i comuni la possibilità di autenticarsi in modalità sicura mediante le due identità riconosciute dal nostro ordinamento. L’obiettivo da raggiungere prevede l’integrazione di Spid e Cie  con protocollo “Saml2” con raccomandazione di predisporsi per l’adozione al nuovo standard “OpenId Connect” e integrarsi con il nodo eIdas al fine di permettere ai cittadini di altri paesi europei di accedere ai servizi on line. A dire il vero l’integrazione con il nodo eIdas non è facoltativa per l’Ente, infatti il Regolamento europeo n. 910/14 (eIdas) all’art. 6 dispone che le Amministrazioni che richiedono autenticazioni di livello 2 o 3 devono garantire l’autenticazione anche con identità europee transfrontaliere. All’Ente che raggiunge gli obiettivi previsti, è riconosciuto un finanziamento una tantum di Euro 14.000.

Infine, il bando per la diffusione dell’AppIO. La struttura del bando è simile a quello di PagoPA, si prevede un pacchetto minimo (3/5) di servizi da migrare e si punta alla migrazione di tutti i servizi (full appIO) con un limite di 50 servizi finanziabili. Per ogni servizio attivo sulla piattaforma, quindi approvato da pagoPA Spa e visibile in piattaforma, il listino prevede un minimo di Euro 243 per i Comuni fino a 5.000 abitanti e Euro 3.187 per i Comuni oltre 250.000.

Tirando le somme è ipotizzando un Comune di 3.000 abitanti che intende raggiungere tutti gli obiettivi previsti dai bandi avremmo una somma ragguardevole:

L’ipotesi prospettata è puramente teorica e presuppone che l’ipotetico ente non abbia adempiuto alla scadenza del 28 febbraio 2021 prevista dal Dl. n. 76/20 (cd. “Decreto Semplificazioni”) che obbligava l’Ente a integrarsi con Spid e il disposto previsto dall’art. 65 del Dlgs. n. 267/17 che obbligava gli Enti pubblici e quindi anche i comuni ad adottare PagoPA per i pagamenti. Al netto di tutto comunque resta un importante contributo mai visto nel settore della digitalizzazione.

Ultima questione da sciogliere è la sovrapposizione del contributo ricevuto dal fondo innovazione con i finanziamenti “Pnrr”. Come noto, l’art. 7 di ciascun bando richiede tra le condizioni di ammissibilità al contributo che “il progetto presentato non è finanziato da altri fondi pubblici, nazionali regionali o europei e rispetta il principio di addizionalità del sostegno dell’Unione europea previsto dall’art 9 del Regolamento (UE) 2021/241”. 

Al fine dare un contributo interpretativo a questa condizione prevista dall’art 7 dei bandi, occorre richiamare l’interpretazione proposta dal Mef con la Circolare n 33 del 31 dicembre 2021. Nel documento il Ministero dell’Economia e Finanze affronta la questione partendo dal chiarimento dei concetti di “doppio finanziamento e di cumulo” precisando che tali concetti sono ben distinti. In particolare, “il divieto di doppio finanziamento, previsto espressamente dalla normativa europea, prescrive che il medesimo costo di un intervento non possa essere rimborsato due volte a valere su fonti di finanziamento pubbliche anche di diversa natura. Il concetto di cumulo, viceversa, si riferisce alla possibilità di stabilire una sinergia tra diverse forme di sostegno pubblico di un intervento, che vengono in tal modo “cumulate” a copertura di diverse quote parti di un progetto/investimento. Tale fattispecie è prevista e consentita nell’ambito dei ‘Pnrr’ dall’art. 9 del Reg. (UE) 2021/241”.

Anche le Faq recentemente pubblicate nel portale “PAdigitale2026”, vanno nella stessa direzione, precisando che nel caso in cui l’ente abbia richiesto il finanziamento della seconda quota relativa all’80% del contributo a seguito del raggiungimento degli obiettivi, se intende beneficiare dei fondi “Pnrr” dovrà provvedere a rinunciare al Fondo innovazione. Per rinunciare il Comunicato n. 11 del 21 aprile 2022 prevede la messa a disposizione di una procedura informatica presso il portale pagoPA spa mediante la quale l’ente potrà rinunciare al contributo del fondo. La procedura sarà attiva a partire dal 4 maggio per 10 giorni.

L’occasione che si presenta è un’occasione storica irripetibile a noi la forza e la volontà di guardare oltre ed immaginarsi il nostro ente, la nostra società nel 2026, quella che vorremmo lasciare ai nostri figli.