Nuova contabilità Accrual per tutta la P.A.: Parere Arconet per possibile introduzione, in attuazione del PNRR

Nella Riunione del 13 aprile 2022, la Commissione Arconet ha fornito un Parere sulla Proposta di statuizione del Quadro concettuale elaborata dallo “Standard Setter Board” (Ssb) del nuovo Sistema unico di contabilità economico-patrimoniale Accrual di tutta la P.A. italiana, ai sensi dell’art. 9, comma 16, del Dl. n. 152/2021, norma introdotta per favorire la partecipazione degli Enti territoriali alla definizione della Riforma 1.15 del “Pnrr”.

Nessun membro della Commissione si è manifestato contrario all’adozione di un nuovo Sistema di contabilità economico-patrimoniale e quindi Arconet, al termine della discussione e della riunione, ha approvato apposito Parere nel quale non sono indicate osservazioni con riguardo alla Proposta di statuizione relativa al suddetto Quadro concettuale (che fa presumere l’introduzione della nuova contabilità anche se in tempi non brevi), salvo che in merito al Capitolo 4, per il quale la Commissione resta in attesa della versione definitiva, e salvo le segnalazioni/controproposte di seguito riportate.

Con riferimento, in termini generali, all’oggetto e alle funzioni del Quadro concettuale, viene osservato che la terminologia impiegata in tutto il documento del Ssb ingenera dubbi e confusione interpretativa rispetto ai termini usati nei Principi contabili generali e applicati allegati al Dlgs. n. 118/2011 e riferiti alla “contabilità finanziaria autorizzatoria”. Opportuno risulterà usare termini in modo da non ingenerare dubbi sul fatto che si vuole fare riferimento alla rendicontazione nel Sistema di contabilità economico–patrimoniale e non alla contabilità finanziaria. Non potranno essere generate incertezze sulla distinzione tra i 2 sistemi e conseguentemente appare necessaria la predisposizione di un Glossario per l’intero Sistema del Quadro concettuale e degli Standard contabili.

In merito alla rendicontazione per finalità informative generali (Capitolo 1 del Documento sottoposto al Parere), tenuto conto che il “bilancio d’esercizio” è la fonte principale di informazione e rappresenta il cuore della rendicontazione, viene precisato che risulterebbe necessario integrare l’elenco dei documenti che ne fanno parte con altri possibili documenti destinati a rendere effettiva la chiarezza e la comprensibilità, soprattutto delle “risultanze patrimoniali” delle gestioni che rappresentano per un Ente territoriale la componente di maggiore rilevanza di cui “rendere conto alla Comunità amministrata”. Il “bilancio di esercizio” deve essere un documento illustrato con chiarezza dai documenti che lo accompagnano e il Quadro concettuale dovrebbe curare in particolare l’aspetto della leggibilità di tali documenti per il Cittadino di media diligenza, e prima di tutto per il Parlamento, il Governo e tutti gli Enti appartenenti alla Pubblica Amministrazione.

La Commissione ritiene che occorra specificare maggiormente le finalità informative in ordine alla componente patrimoniale, quale ricchezza disponibile per il futuro e per la sostenibilità finanziaria e intergenerazionale del debito.

La lettura dei Paragrafi 1.20 e 1.21 confermano che non risulta chiaro il riferimento alle Amministrazioni pubbliche che, in base alla legge, registrano le operazioni di esercizio con il Sistema della contabilità economico–patrimoniale, dal momento che si presta ad essere interpretato con riferimento alle Amministrazioni pubbliche che adottano soltanto il Sistema economico–patrimoniale. La Commissione ritiene che occorra chiarire che entrambi i Paragrafi si applicano anche agli Enti tenuti ad adottare, sia la contabilità finanziaria che la contabilità economico-patrimoniale.

Da chiarire anche l’ambito soggettivo di applicazione della “Riforma” (con riferimento al Paragrafo P.9), ossia occorrerà specificare che risultano escluse tutte le Società, comprese quelle che, ai sensi dell’art. 1, comma 2, della Legge n. 196/2009, sono Amministrazioni pubbliche.

Circa i postulati e i vincoli dell’informazione (Capitolo 2), viene rilevata la mancanza della definizione del Principio di equilibrio del bilancio, in considerazione della sua preminente importanza nella visione economico–patrimoniale della gestione e dei suoi risultati di sintesi. Il riferimento al patrimonio degli Enti territoriali richiederebbe la formulazione del Postulato riferito all’equilibrio economico–patrimoniale delle gestioni.

Sottolineato anche che il mero riferimento all’osservanza completa degli IPSAS nella formulazione dei Postulati, per la loro sinteticità, non è ritenuto utile a garantire l’esigenza di “caratterizzazione indefettibile” degli stessi come assunti di base dei bilanci pubblici.

Appare obbligatorio il legame sistemico tra quadro generale e di orientamento dei Principi e Standard contabili che devono render concreti i Principi costituzionali richiamati con riferimento all’equilibrio di bilancio; ciò tenendo conto che il Parlamento italiano ha scelto di inserire in Costituzione il Principio del “pareggio di bilancio”.

Ulteriore osservazione riferita ai Postulati è la mancanza della formulazione del Principio di competenza economico patrimoniale.

Relativamente agli elementi del bilancio d’esercizio (Capitolo 3), si richiama il Paragrafo 3.15 che riguarda le componenti del Patrimonio netto e che dovrà essere coordinato con le recenti modifiche formulate dalla Commissione Arconet per gli Enti territoriali, con particolare riferimento alle Riserve; ciò ai fini di un’applicazione congruente del Principio agli Enti territoriali.

È segnalata poi, in merito alla presentazione delle informazioni nei documenti finanziari (Capitolo 5), la necessità di evidenziare nel Quadro concettuale la rilevanza dell’utilizzo statistico delle informazioni contabili. Un appropriato livello di dettaglio dell’informazione deve essere valutato in considerazione della comprensibilità dell’informazione stessa e che, tuttavia, l’utilizzo statistico delle informazioni richiede un livello di dettaglio adeguato alle esigenze della produzione delle statistiche di finanza pubblica.

La Commissione poi fornisce considerazioni generali sulla Riforma 1.15 del “Pnrr”, per “dotare le pubbliche Amministrazioni italiane di un Sistema unico di contabilità economico–patrimoniale”, e segnala la necessità di conoscere il quadro generale di attuazione della Riforma, con particolare riferimento ai ruoli e alla relazione del Sistema unico di contabilità economico-patrimoniale e della contabilità finanziaria. Al riguardo, la Commissione chiarisce di non essere pregiudizialmente contraria al rafforzamento della contabilità economico-patrimoniale rispetto alla contabilità finanziaria, fino all’adozione della sola contabilità economico patrimoniale, ma segnala che l’attuazione di tali scenari richiede un impegno rilevante del Legislatore nazionale al fine di adeguare l’ordinamento contabile pubblico nel rispetto della Costituzione e il dispiegamento di risorse finanziarie nei confronti di tutte le Pubbliche Amministrazioni, compresi gli Enti territoriali, al fine di garantire la sperimentazione della Riforma, la formazione degli operatori e una semplificazione del Sistema contabile complessivo (se la Riforma 1.15 del “Pnrr” sarà attuata conservando la contabilità finanziaria).

Inoltre, vengono segnalate le difficoltà di approccio e di realizzazione che gli Enti territoriali hanno registrato nell’applicazione concreta della contabilità economico–patrimoniale in attuazione dell’art. 2, comma 2, del Dlgs. n. 118/2011; ciò è avvenuto pur prevedendo nella Riforma un’integrazione tra la contabilità finanziaria autorizzatoria e la contabilità economico–patrimoniale, in attuazione del “Principio contabile applicato concernente la contabilità economico–patrimoniale degli enti in contabilità finanziaria”, accompagnata da strumenti di facilitazione delle scritture concomitanti tenute secondo il metodo della “partita doppia”.

La profonda Riforma della contabilità finanziaria operata dal Dlgs. n. 118/2011 ha avuto come principale obiettivo quello di avvicinare quanto più possibile il momento di rilevazione di un fatto gestionale sotto il profilo finanziario, economico e patrimoniale. I nuovi strumenti introdotti nella Riforma contabile (su tutti il “Fondo pluriennale vincolato” – “Fpv”, e il “Fondo crediti di dubbia esigibilità” – “Fcde”) contribuiscono ad allineare le registrazioni contabili in tal senso.

Secondo la Commissione, una nuova Riforma che doti le Pubbliche Amministrazioni italiane di un Sistema unico di contabilità economico-patrimoniale non può che essere improntata sull’esigenza, più volte manifestata dalle Autonomie, di una vera semplificazione. Un apposito processo di formazione dei responsabili e degli operatori degli Enti territoriali ha consentito di alleviare il “gap” conoscitivo, ma soprattutto cognitivo causato da una prevalente cultura giuridico–amministrativa che favoriva/favorisce l’applicazione della contabilità a base giuridico–autorizzatoria.

Secondo la Commissione, non può essere richiesto agli Enti di applicare un Sistema di contabilità finanziaria autorizzatoria potenziata, anche per la verifica fondamentale del rispetto dei vincoli di finanza pubblica, e nel contempo un Sistema di contabilità economico–patrimoniale “Accrual” separato e parallelo a “binario”, in quanto ciò determinerebbe, oltre ad una ricaduta non sostenibile nelle organizzazioni degli Enti, il fallimento della Riforma con un’applicazione del tutto adempimentale della contabilità economico–patrimoniale.

Quanto sopra non è auspicato né voluto dalla Commissione Arconet, in particolare dalle Associazioni degli Enti, che sottolineano l’importanza di una visione economico–patrimoniale dei risultati.

La Commissione conclude che dovrà essere fatta una scelta meditata e ragionevole con un preliminare e accurato esame del lavoro in progress dello SSB in raccordo con l’attuale impostazione della contabilità armonizzata, in quanto dopo tanti anni di lavoro della Commissione Arconet, che ha portato a risultati importanti per la Finanza pubblica, non deve essere questa l’occasione per un confronto, datato e superato, tra sostenitori di un sistema piuttosto che di un altro.